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“互联网+”政务信息服务新模式研究:以行政审批为例

时间:70-01-01 08:00 来源:

  政务信息服务作为“互联网+政务服务”的一项基础性工作,可以利用“互联网+”的跨界、融合理念,以公众办事主题为主线,通过整合各政府机构的政务流程,建设一体化、全过程、无缝隙的政务信息服务体系。在行政审批过程中,公众对信息服务精准、全面、便捷的要求尤为迫切,以往信息服务模式以政府行政审批机构为主体的目录体系,不能满足当前公众的需求,当务之急应构筑“互联网+政务服务”的信息服务新模式,建立以公众办事主题为中心的目录体系,并在此基础上形成结构化、个性化的数据库,进而为公众提供多渠道交付、精准的政务信息服务。

  政务信息服务是指政府通过对信息的收集、获取、保存、传播等各种方式和途径,满足公众不同的信息需求。政务信息服务是政务服务顺利进行的必要条件。以行政审批为例,优质的政务信息服务可以在行政审批中起到有效的引导作用,缩短用户的查询时间,提高行政审批办事效率。办事人只有事先清楚知悉审批流程、提交材料、审批时限等信息,才能确保每个审批环节所需材料的一次性提交,从而减少办事人因为材料不够齐全、多次往返政府机构带来的不愉快体验,同时也减少政府审批机构反复审查材料带来的无谓劳动。党的十九大报告提出,我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。针对当前政务服务存在的基本矛盾——民众日益增长的政务服务需求与政府部门的供给不足且质量低下,我国正在大力推进“互联网+政务服务”,这意味着“互联网+”对政府的再造从技术引领阶段走向价值引领阶段。

  目前,国外学者主要从宏观角度,围绕政治意义、影响因素与服务模式等开展政务信息服务研究。AnneGregory认为,政府最重要的任务之一是向公民提供清晰、真实和客观的信息。政府对自身政策、活动和服务的全面准确公布及其与公众的互动交流,对于推进民主进程至关重要;Lee和Hong提出,电子政务的出发点和落脚点是为社会大众提供更好的政府信息和服务;Hans指出,电子政务的发展加快了政府职能由管理向服务的转变,但职能转变的关键是强化政府信息服务,提供高效的信息服务。

  国内学者研究政务信息服务主要围绕理论及其模型、现状与对策展开。周毅认为,政府的信息服务过程应充分体现公众满意和过程集成的基本思想。夏立新认为,以用户需求为导向、以用户的信息行为为核心,以整合的政务资源为基础,是政务信息服务的基本准则。王学东等按服务对象将政务信息服务分为面向公众的公共信息服务、面向企业的商务信息服务、面向教育的科研信息服务、面向农村的农业信息服务、面向政府部门间信息交换的信息服务和面向政府内部的信息服务等六种模式,并提出了政务集成式信息服务平台建设的一些要点。马费成等在分析当前政府信息服务现状的基础上,提出了从观念、方式、内容、过程、技术和信息资源管理等六个方面创新政务信息服务的理念。

  总体来说,当前国内外对政务信息服务的研究正处于发展阶段,研究内容主要集中在政务信息服务的理论、实现技术及体系构建等方面,对“互联网+”政务信息服务实现的具体途径及问题的解决方案还缺乏深入的研究。本研究以此为出发点,致力于我国“互联网+政务服务”建设朝着“以人民为中心”的目标努力,以期对建设人民满意的服务型政府提供参考。

  适应于工业社会与官僚制政府的传统政务信息服务最典型的特征,就是以政府为中心的服务理念。政府作为政务信息服务的绝对主体,对信息管理的功能远远大于为公众服务的功能。一直以来,针对公众的普遍性要求,政府提供着整齐划一的无差别信息服务。在信息革命日益向纵深发展的时代背景下,传统的政务信息服务已经无法满足公众多层次、多样化与个性化的信息服务需求。

  早期政务信息服务受当时信息处理技术所限,政府主要提供柜台或电话服务。办事人通常需要亲自到政府办公场所向工作人员咨询,并且边咨询边手工记录了解的信息,每个过程都要占据较长的时间。这种信息服务方式实现的前提是要求办事人准确知晓自己问题的所属部门以及办公地点。有条件的办事人可通过电话向政府机构进行咨询以减少跑路,但却多了要查询办事机构电话的步骤。传统的一对一人工服务模式能使办事人最终获得精准的回答,因此一直保留到今天仍在使用,其优势在于政府为公众提供了个性化服务。对政府而言,无论是柜台服务还是电话服务都需要较大的人力物力支撑,导致政务服务成本过高。对公众而言,在信息咨询过程中,必须事先知晓所要咨询的问题归属哪个政府部门、地址或联系方式,往往存在不知所踪、不知所措等现象,造成政务服务效率低下。

  随着政府网站建设的起步,各地政府纷纷通过政府网站提供一对多的政务信息服务。这种服务模式提供了多人多次同时查询政务信息的服务,百姓享受到足不出户就可获取政务7×24小时信息服务的便利。相对一对一人工服务而言,政府网站的信息服务方式可提高政府信息服务的效率,降低公众获取政务信息的成本。然而,一直以来政府网站提供的政务信息服务,仍然难以摆脱官僚制政府体系架构下以政府为本位的建设模式,提供的政务信息主要是按政府部门进行分类、大众化、面向所有服务对象的通用信息服务,有的甚至是纸质文件的电子版,而没有根据信息化技术所能提供的信息整合能力去整合各政府机构,提供以公众为中心的、具有针对性个性化的、跨部门一体化的信息服务。随着信息量的日益增加,大量杂乱无章的政务信息与公众特定的信息需求间产生了巨大的矛盾,公众在政府网站庞大而无序的海量信息中,往往花费了大量的时间和精力也很难获取有效的信息,产生“信息迷航”,严重影响政府服务满意度。

  随着各地一站式政务服务大厅的建立以及网上大厅、政府热线的开通,一站式政务信息服务成为服务型政府建设的一个重要标志。一站式服务通过统一入口方便公众办事,通过标准化服务和考核评价机制提高政府服务效率。然而这种服务方式仍然没有摆脱纸质信息处理基础上的传统政府服务模式,即条块分割、以政府部门为单位的政务信息服务。热线电话、网上大厅通常提供“断头路”信息服务,公众需要通过提供的线索自己寻找答案。这种服务方式停留在“物理聚合”阶段,并没有提供以公众为导向的、产生“化学反应”的整体性政府信息服务。信息服务的重心依然是政府,公众需求的实现需要适配于不同政府部门的复杂“清单”,即:公众需求→寻找职能部门→根据部门确定服务事项。随着新媒体的普及,一些政府机构积极利用微博、微信等新媒体尝试创新政务信息服务,以适应当前公众信息获取方式的潮流。然而,政府机构在做线上服务布局与拓展时,首先想到的还是其“媒体价值”和“管道价值”,公众在一个庞大政务服务平台面对成千上万的政务服务产品时,应该按照怎样的路径、规则、习惯找到自己的目标服务,仍然是所有政务服务平台面临的首要问题。

  长期以来,受技术条件限制以及政府体制机制和工作模式惯性的制约,政务信息服务始终难以摆脱以政府为本位带来的用户体验差的困境。不同于以往纸质信息的存储、处理方式,信息技术变革对构筑在纸质信息基础上的政府管理模式带来革命性的冲击。因政府机构条块分割难以整合的松散信息,可以借助于信息技术连接起来,从而构建整体性政府对外提供信息服务,尤其是可利用移动互联网、大数据等信息技术,解决政府网站的政务服务体系建设与布局无法匹配移动互联网生态与节奏的困境,提升便民服务效率,优化便民服务体验,真正实现“群众办事、网络跑腿”。政务信息服务应该构建一种“以公众为中心”的主动引导型服务模式。这是一种基于公众政务信息需求,面向公众政务信息活动过程的资源集约、信息集中、业务集成、服务个性化的信息服务模式。“以公众为中心”的引导型信息服务模式的转变,在当今“互联网+”时代,既有其实践的现实意义,又有其实现的必要价值。

  第一,目前的政务信息服务模式无法支撑现有顶层设计目标的最终实现以及相关改革的进一步深化。党的十九大报告提出,要转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。自2013年以来的新一届政府以“放管服”改革为“先手棋”和“当头炮”,着力推动政务服务从“群众跑腿”向互联网“数据跑路”转变。但从改革与发展的现状来看,“少跑腿、好办事、不添堵”的未来愿景尚未完全实现,更大限度利企便民的改革夙愿依然困难重重,国务院提出的一体化网上政务服务平台建设遇到瓶颈,“十三五”规划提出的形成普惠、便捷的信息惠民体系战略在业务、技术、管理等各维度仍然存在一些亟须解决的问题。这都需要政府在信息服务模式上实现整体性的转换和根本性的突破。

  第二,公众日益增长的信息服务需求呼唤政务信息服务模式转变。随着“互联网+”等技术的发展,尤其是移动互联网的发展,用户的应用深度以及与现实社会的融合深度发生了巨大的变化,移动设备成为虚拟世界与实体世界对接的基础和接触点。移动互联网的泛在化、智能化,已经改变了公众传统获取信息的模式,公众日益增长的信息服务需求呼唤着政务信息服务模式的转变。习惯于在电子商务、新媒体、移动应用等平台扁平化、网络化、个性化、便捷化信息服务的公众,已经很难适应工业时代层级式、金字塔式的传统政务信息服务模式,公众对政务信息服务的质量和数量比以往有更多要求。

  第三,“互联网+政务服务”为政务信息服务模式转变提出时代要求。“互联网+政务服务”要求政府利用互联网思维、技术和资源实现融合创新,除了通过“连接”提升运作效率和服务能力,更重要的是通过“化学反应”和“基因再造”重构流程,重塑公共产品和行政服务,实现政府服务体系的“升级和重塑”。其实质就在于使政务信息服务从长期以来的政府职能本位转向为公众需求本位,从以政府为中心转向为以公众为中心,这是一种公众需求,更是一种时代要求。“互联网+政务服务”的信息服务,将不同于以往将互联网作为行政审批的新渠道或新服务平台的网上行政审批模式,而是利用“互联网+”的跨界、融合理念,对政府服务进行全新的业务整合与流程创新,构造一体化、全过程、无缝隙的政务服务体系,着力解决信息碎片化、应用条块化、服务割裂化等问题。

  第一,“互联网+”政务信息服务模式是建设服务型政府的必要条件。“坚持以人民为中心的发展思想”“建设人民满意的服务型政府”,要求政府必须摒弃“官本位、政府本位、权力本位”思想,树立“民本位、社会本位、权利本位”的思想,即人民是国家的主人,政府的权力来自于人民的让渡,政府必须全心全意为人民服务,实现社会公共利益的最大化。当信息技术革命从单纯的技术革命演变成为一场社会革命时,政府必然要做出回应。只有利用先进的计算机网络和信息技术来重塑政府形象,合理运用“互联网+”的理念和现代政府管理理论,明确所提供的信息和服务对象,有针对性地为特定用户群体提供相应的服务,使公众摆脱冗余、繁杂的信息,减少获得政府信息和服务所需投入的时间和精力,为公众提供高效便捷、人性化的信息服务,才能成为以谋求每个公民福祉为己任的服务型政府。

  第二,“互联网+”政务信息服务模式是构建无缝隙整体性政府的必要手段。无缝隙的整体性政府是政府以整体观为视角,打破传统的部门界限和功能分割的局面,整合政府所有的部门、人员和其他资源,以单一的界面为公众提供优质高效的信息和服务。整体性政府旨在破解部门和部门之间、中央和地方之间的裂痕,实现协调与整合。从目标上看,整体性政府的构建有利于实现社会问题的整体化治理和公众需求的满足。从直接的社会效果看,整体性政府能够以其完整、连贯和透明的特质获取和维持公众满意度,增强政府的公信力。从技术实现的角度看,政府完全可以借助一体化的信息平台,打破政府各部门之间的信息藩篱,在统一的平台上实现统一的政务信息服务,以整体性、一体化的形象为公众提供服务。

  第三,“互联网+”政务信息服务模式是打造政务服务新生态的关键步骤。政务服务新生态在“互联网+”的趋势下面临着重塑,需要以互联网思维为坐标系,重新审视一切在线政务服务的内容与行为,从用户习惯和用户体验的角度进行彻底改造和优化,以满足新生态下的用户需求。政府作为平台生态构建者,提供的政务信息服务内容要从大而全、繁而杂逐渐聚焦到痛点服务进行深耕细作,借助社会化力量,以产品化的服务设计直接解决公众需求,从“项目交付即结束”转变为“产品交付即开始”,这不仅颠覆政府信息服务的固有模式,而且为“互联网+政务服务”带来新气象。

  “互联网+”政务信息服务新模式将集中体现政府治理在信息时代的理想特征。一是整合性。“互联网+”为从时间和空间上高度整合政务服务资源,克服僵化的官僚制弊端带来了可能。“互联网+”政务信息服务新模式就是在充分调动各个网络节点积极性的基础上以信息整合带来政策整合甚至职能整合,它并不以机构或体制整合作为解决问题的前提,从而一方面大大降低改革成本,另一方面有利于提高政务服务效率。

  二是灵活性。传统政务信息服务由于缺乏信息共享能力,在面临快节奏的变化以及多样化的需求时显得力不从心。而“互联网+”政务信息服务新模式的天然优势就在于其信息触角的敏感性、信息传递的及时性以及信息处理的科学性,进而造就了其针对新情况新问题而灵活应对的能力。

  三是直接性。“互联网+”政务信息服务新模式以信息和数据为核心,去中间化是其自然结果,使得政府围绕公众问题直接提供服务内容成为可能。此外,技术的发展、应用、普及直至社会化产生了强大的力量,为决策者和公众之间的信息交换带来了极大的便利,进而使政府能够不断寻找为公众提供有价值信息的新方式。

  四是参与性。“互联网+”将极大地增加参与者的机会并提高其主体意识和主体能力,进而在终极的意义上有利于促进民主治理。“互联网+”政务信息服务新模式不再是全能型层级政府把所有决策权、政务服务揽于一身,而是变成以民众参与合作开发的符合自身真正需求的政务服务。

  “互联网+”政务信息服务新模式正是在以公众需求为导向的意义上体现出整合性、灵活性、直接性以及参与性的特征,与传统服务模式相比较,具有多方面的显著优势(参见表1)。

  当前,政府主要向公众提供以部门为单位的审批目录清单,对于需要跨多个部门进行若干事项的行政审批,如开餐馆、开药店、办企业等,办事人难以获得跨部门审批流程的信息服务,通常需要花费较大的学习成本,或通过中介公司帮助办理,政府为此饱受诟病。“互联网+”政务信息服务新模式是从公众办事主题出发,通过对办事主题所涉及审批事项的梳理,为办事人提供包括审批事项以及审批机构在内的审批流程,并借助于超链接技术,将每个审批事项有关的信息服务整合起来,形成完整的政务信息服务体系。

  政府网站通常提供具有共性的信息服务,即列举包括所有可能性的条例,每个用户都必须阅读其他类别用户的信息。这种将相关文件未经过加工处理直接提供给用户的信息服务方式,一方面给用户带来许多不必要的麻烦,另一方面还容易给用户造成混乱,影响后续工作的顺利进行。“互联网+”政务信息服务新模式通过对服务信息分门别类的处理,提供给用户清晰的选项,用户只要选择适合自己情况的选项,最终获得的信息结果则完全匹配用户,无需筛选自己的信息,使用户获得个性化精准的信息服务。

  尽管一对一和一站式信息服务能够实现个性化的信息服务,但这些服务方式在涉及到跨部门政务事项时,如果没有强有力的数据库支撑,工作人员往往难以应答;此外,由于受工作时间限制,为办事人带来很大不便。以智能手机为主要工具获取信息的“互联网+”政务信息服务新模式,能够保证用户在任何时间、任何地点即时获取需要的信息,使用户感受到政府与时俱进的政务服务,具有良好的体验感。

  1.梳理政府行政审批事项目录架构当前,作为政府信息公开和服务的主要载体——政府网站,通常按照以政府为中心的模式提供信息(参见表2)。然而,公众找政府办事往往围绕一个具体办事主题,例如,开公司、开餐馆、开理发馆等,其中涉及不同政府机构的多个审批事项,从政府提供的碎片化、海量的信息中难以获取相应的审批流程,包括找哪些部门、审批哪些事项、审批先后顺序等内容,使得公众需要花费额外的学习成本,造成办事难、办事慢、办事繁等问题。

  2.梳理百姓办事主题目录打破政府职能本位,关键在于信息整合,从而使公众需求能够对接整体政府。为增强政务信息服务的主动性、精准性、便捷性,提高公众办事的满意度,可通过各级政务服务中心办理事项的数据分析,把握和预判公众办事需求,梳理出频率较高的公众办事主题目录,并根据实际情况不断补充完善。办事主题目录主要包括行政审批事项及相应政府机构(参见表3)。根据办事主题目录的审批事项整理出办事流程,并确定各事项的前置后置条件,例如,以“开餐馆”为主题的审批流程如图1所示。

  为实现从政府行政审批目录到百姓办事主题目录的转换,可通过以下方法:如果用i表示机构,j表示审批事项,aij表示某个机图1以开餐馆为主题的审批流程构的某个审批事项,则某级政府机构的审批事项Gs的集合可表达为:Gs={aij},i=1……n;j=1……m设公众办事主题为Fh,通过梳理公众办事主题的流程,可得出某个办事主题的审批事项集合为:Fh={axy}(x,y为F办事主题对应的各审批事项)设整理后的公众办事主题信息为p,如果该机构类别涉及的公众办事主题有s项,则公众办事主题集合P可表达为:

  P={Fh},h=1……s如此,可实现行政审批政府目录体系到公众办事主题目录体系的转换。

  随着政府网站及政务信息量的迅速增加,公众特定信息需求与海量信息之间的矛盾日益突出,只有个性化的信息服务方式才能解决这一矛盾。与传统的信息服务相比,个性化政务信息服务更具有针对性,它将彻底改变以往“我提供什么,用户接受什么”的服务机制,改为“用户需要什么,我就提供什么”。为实现根据不同的公众需求制定个性化服务以及使公众对政务信息服务“有更多的获得感”的目标,创建以办事主题为目录的信息后,还应根据不同服务对象需要不同的审批材料和过程等特点,对这些数据进行整合、处理,形成具有层叠关系、结构化、个性化的数据库。

  数据库可由四层结构组成:第一层按主题分类;第二层某个办事主题对应的审批流程;第三层对应某个审批事项的相关内容选项;第四层按办事人情况,如为本人办理还是替他人办理等可展开的个性化精准内容。整个结构化数据库层次如图2所示。

  “互联网+”战略的提出,使得政府依托移动终端开展政务服务得以在政策上有所扶持,扩大了移动政务应用推广范围。以开餐馆办事主题为例,通过梳理与其相关的办事流程,整理每个流程的标准化审批事项文件,开发移动终端政务信息服务页面,如图3所示的名称预审核办事过程中,精准化服务的页面显示为最简化信息,点击相应字段即可展开对应内容。页面设计从用户角度出发,通过隐藏不相关的信息使页面简洁易看,从而提高用户体验性。

  针对当前公众信息获取方式的变化,政务服务的信息咨询服务,除了热线电话、短信、网页外,还应充分利用新媒体工具,如微信、微博、QQ等,为擅长使用不同互动工具的百姓提供相应的服务。可以将开发的手机端政务信息服务页面作为信息服务数据库,与政务微博、微信、热线电话、政府网站等相连接,实现政府服务的多渠道交付,为百姓提供层级递进的、精准的个性化服务。如此,利用统一的结构化信息服务资源,将网上大厅服务向移动端、自助终端等延伸,通过实时更新,为公众提供多样统一便捷的办事渠道。建设统一信息服务数据库的优势还在于,一旦某个审批事项发生变化,只需更改数据库中的内容,则连接到数据库的这些服务平台的内容会实时更新。

  通过对政府多个行政审批部门的调研可知,要实现上述信息服务新模式,主要存在三个方面的困难:一是公众办事主题繁多复杂、难以穷举;二是政府部门缺乏由目录转换的内在激励;三是缺乏一个强有力的机构来推动此事。因此,必须要有相应的政策与制度保障。

  其一,稳步推进。不同于电子商务的业务内容,政府涉及的服务内容既广又杂,不同部门和服务对象的复杂程度不一,很难一蹴而就。因此,“互联网+”政务信息服务可以先易后难、由简入繁、稳步推进。先从涉及民生的个人服务、小型企业入手,解决百姓办事频率高的办事主题的信息服务,解决大部分百姓“跑路”的问题;之后再逐步推进复杂的、涉及诸如房地产、大型企业投资一类的办事主题。

  其二,形成激励机制。对于习惯纸质信息处理技术支撑的政府管理模式的各委办局公务人员,要改变现有的工作模式,为百姓提供“互联网+”政务信息服务,如果没有激励机制、问责机制的保障,仅仅凭借个别领导的先进理念和工作自觉,显然难以实现以整体政府出现的全方位服务,也难以实现当前从纸质信息处理技术的政府工作模式向电子信息处理技术转变的政府工作新模式。“互联网+”政务信息服务必须从上至下推进,像政府的权力清单一样,对分阶段实现的信息服务要列出具体的名录,并提出明确的完成时间表。对按期完成的给予必要的奖励,对逾期不能完成的有关部门领导给予必要的问责。

  其三,重视实践主体。“互联网+”政务信息服务,不同于过去条块分割、各自独立对外服务的政府工作模式,而是以整体形象对外的政府工作模式,因此,必须要有能够独立于各委办局机构并能够整合这些委办局的机构来承担这项工作。目前,各地区纷纷成立的政务服务中心恰好适合于担当此任。对外,政务服务中心了解百姓的办事主题需求;对内,政务服务中心摆脱部门利益便于在各部门之间进行沟通。政务服务中心能够通过梳理百姓的办事主题及办事频率,确定分批次推进的项目,并通过与各委办局的及时沟通,获得有关服务主题信息咨询服务的详细信息,从而能够高效地推进这项工作。

  政府在线服务能力已经成为衡量一个国家实力与政府执政能力的重要标志。在“互联网+”技术与理念的冲击下,政务信息服务的模式、能力和价值正在被移动式重构。政府在适应“互联网+”时代带来的政务信息服务模式变革的进程中,必须运用现代政府管理理论,以公众需求为导向,以服务型政府、整体性政府为建设目标,仔细思考“互联网+”政务信息服务的服务对象、群体特征、个性化需求等,有针对性地设计提供服务的途径和手段,融合互联网思维创新政务信息服务模式,提高“互联网+”政务信息服务质量。以公众办事主题为主线的政务信息服务新模式,通过对业务流程梳理描绘出了“以人民为中心”的政务工作流程,这对打破各部门信息壁垒,建设统一的政务服务平台,实现“一号一窗一网”的政务服务目标,为完成对政府服务体系的“升级和重塑”夯实基础。

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